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                            我國鄉鎮機構改革對共青團工作的影響及對策建議

                            團中央農村青年工作部 郭祥玉

                            時間:2010-2-26 9:14:13 |   瀏覽:

                              

                              鄉鎮是我國最基層的行政機構,一頭連著城市,一頭連著農村,在農村乃至整個國家經濟社會發展中發揮著基礎性作用。幾千年來,我國鄉鎮設置不斷演變。建國以來特別是改革開放以后,適應經濟社會發展和我國行政機構改革改革的需要,鄉鎮機構進行多次重大改革,每次都對共青團工作產生巨大的影響。

                              同大家一起交流三個方面的內容:鄉鎮在我國歷史上的演變軌跡;新中國成立以來歷次鄉鎮機構改革概況;鄉鎮機構特別是新一輪改革對共青團工作的影響及對策建議。

                              一、我國歷史上鄉鎮的演變軌跡

                              “鄉制”始建于西周,已有3000余年的歷史。鄉鎮作為國家設置的一種地方行政建制,從理論上講,應具有以下特征:保持行政地域的完整性、人口規模的適度性、管理層級的有序性、機構設置的合理性、職能定位的科學性、組織制度的規范性、政權名稱的固定性。“鄉鎮建制”經歷了“鄉官制”、“職役制”、“自治制”等多次變革。

                              (一)“鄉官制”下的鄉鎮

                              “鄉官制”:就是鄉治為官治,鄉官是官。據史載,西周初年,大小國家和部落多至數百個,周王朝為了加強對鄉里社會管理與控制,開始建立“鄉制”。“五家為鄰,五鄰為里,四里為族,五族為黨,五黨為州,五州為鄉。鄉,萬二千五百戶”。此時的“鄉制”規模較大,層級劃分細致,注重“相保、相愛、相葬、相救、相賙、相賓”等社會功能。“鄉官”皆有品級,是“公務員”。“鄰長位下士,自此以上,稍登一級,至鄉而為卿也”。

                              秦朝時期,對“鄉制”進行重大改革,對后世產生了巨大影響。據史載,秦時“十里一亭,十亭一鄉”。朝廷授予地方官員一定的權力,即根據人口多寡可隨時調整和變動“鄉”的建制規模及員額編制,從而使后來的“鄉”建制規模越來越小,地位和作用也逐漸降低。魏晉、隋唐時期,“鄉”的規模僅為500戶左右,與周代的“萬戶之鄉”無法相比。“鄉官”隸屬關系復雜,各自為政,肢解了基層政權的獨立性和完整性。到中唐以后,隨著均田制的廢弛、兩稅法的實行,地主階級內部結構發生了變動,原來實行鄉官制的鄉里制度,已經開始向“職役制”轉化。

                              (二)“職役制”下的鄉鎮

                              “職役制”:就是鄉治由官治轉為半官式的紳治。由于隋唐實行“科舉制”,“官”與“吏”分設,“官”作為“士”身居要職,而“吏”的地位逐漸降低,頗有義務服役的性質,鄉官從某種程度上講不再是官,鄉制逐步從“鄉官制”向“職役制”轉變。自此,隋唐至清末的千余年間,我國鄉里社會的政治下層,實由官治而淪為半官式之紳治。北宋中期,王安石在全國推行了保甲制度,即“保甲之法,十戶立一牌頭,十牌頭立一甲長,十甲長立一保正”,保甲人員之都保正、都保副正、大保長都不支薪,出現輪差、募充,幾乎把“鄉官制”的政治色彩全部抹去。

                              清代除了繼承明朝以來的自然村落的形態之外,采取明朝的里甲制,作為賦役征收的機構;采取宋朝的保甲制,以維護地方治安。但上述改革措施大大增加了吏胥人數,加重了百姓的負擔,致使“吏胥視民如魚肉,民畏吏胥為虎狼”。這是“職役制”下的鄉村政治生活的真實寫照。

                              (三)“自治制”下的鄉鎮

                              雖然在幾千年的封建社會里沒有“地方自治”之說,但在清朝末年也出現了鄉村自治的萌芽。一是太平天國的鄉村組織采取寓兵于農的方法,建立守土鄉官制,此時的“鄉官”均由保舉或公舉的本地人充任、且多由貧苦農民構成,平時負責管理地方行政事務,戰時執行軍事任務。二是光緒末年和宣統初年開始提倡“鄉鎮自治”。光緒三十四年(1908年),晚清政府制訂中國有史以來第一部《城鎮鄉自治章程》,規定:城鎮鄉為地方自治的基層單位,城鎮人口10萬人以上者設為“區”,5萬人以上者設為“鎮”,鄉村人口5萬人以下者設為“鄉”。城鎮鄉分別成立“自治公所”,設“議事會”和“董事會”等機構,主要負責“學務、衛生、道路工程、農工商務、慈舉、公共營業”等事務。議事會的議員均由選民互選產生,但屬于名譽職務,不支付薪水,只有董事會的成員才發薪水。

                              (四)民國時期的鄉鎮改革

                              進入20世紀上半葉,我國的國家行政權開始從縣一級下沉到了鄉村社會,形成了“黨政權力高度一體化和政治、經濟、行政與社會權力高度集中的金字塔式的權力結構”。1928年后,國民黨政府制定法律政策,力圖使所有鄉村社會與政府之間保持明確的隸屬關系。在抗日戰爭爆發前,國民黨政府曾規定:“百戶以上村者設鄉,百戶以下村者集為一鄉,設保甲;保甲長須由縣區長委任;實際是充當政治警察,“防制異黨之活動”。1939年,又規定:鄉(鎮)公所下設民政、警衛、經濟、文化4股,各股設主任1人,干事若干人。據粗略估計,1942年國民黨政府僅區一級約干部16萬人,鄉鎮一級約干部68萬人,保甲長1200多萬,大大超出了傳統農業國家的農民承載能力,最終也吞噬了國民黨基層政權的基礎。

                              二、新中國成立以來歷次鄉鎮機構改革概況

                              1949年新中國成立以后,農村基層政權的建設大致可以分為六個演變階段,每一階段機構設置及團干部配備均有所不同。

                              (一)第一階段(1949—1958年):確定鄉鎮作為最基層的政權組織

                              1.機構改革情況

                              新中國成立后,在全國范圍內逐步開始了土地改革和基層政權建設,實行縣、區、鄉三級人民代表會議。此時,區相當于現在的鄉鎮,鄉是區下面的一級政權組織。

                              1950年12月,政務院頒布《鄉(行政村)人民政府組織通則》,明確鄉與行政村同為農村基層行政區劃,同屬區管轄,一般不設內部機構,只配備數名專職甚至是不脫產的工作人員,分管民政、公安、財政、糧食、調解等事務。1954年1月,中央人民政府內務部發出了《關于健全鄉鎮政權建設的指示》,規定:鄉人民政府應設置各種工作委員會。一般應按生產合作、文教衛生、治安保衛、人民武裝、民政、財糧、調解等方面的工作,分設各種經濟的工作委員會,也可根據具體情況合并或調整,最多不超過七個。

                              1954年,憲法和地方組織法首次明確規定,鄉鎮是我國最基層的政權組織,村一級退出政權體系。1957年農村開始撤區并鄉。從此,區不再作為縣以下的一級政權組織存在,鄉鎮成為我國最基層的政權組織。

                              2.團干部配備

                              1949年4月,新民主主義青年團第一次全國代表大會召開,成立了新民主主義青年團中央委員會。1949年7月,中共中央組織部發出《關于青年團干部調動的決定》,開始給予青年團管理干部的一定權利。1950年3月,中共中央為進一步加強團的干部工作,又發出了《中央關于青年團干部配備與調動的幾項規定》,:“青年團各級團委須保持一定數量的專職干部,這是開展青年團工作的先決條件。特別是縣、區兩級團委,如果人手不夠,則會使團的日常教育與組織工作發生困難。因此,團區委應保持3個專職團干部,團縣委則保持5人至7人的數目。”

                              1954年9月青年團中央書記處在《青年團中央關于團的農村工作會議向中央的報告》中提出:團區委經過今春緊縮編制后,已由原來的3個干部減少為1個或兩個干部。事實上很難管得過來。我們擬要團的區委均增設幾個兼職的委員,以建立集體領導,加強對發展工作的指導和基層組織的管理。同時,建議將團的發展列入縣、區黨委的工作計劃之內,并指定適當的黨團員干部兼管這一工作。團的組織要注意選拔合作社中優秀團員擔任支部中的領導工作,增強基層組織的領導核心。”

                              (二)第二階段(1958—1980年):人民公社時期

                              1.機構改革情況

                              1958年初毛澤東同志正式提出農業生產合作社要實行小社并大社的主張,到1958年10月底,全國農村已基本實現了人民公社化。人民公社實行政社合一體制,鎮黨委改稱公社黨委,原鎮人民委員會改為社務委員會。公社管理委員會受縣人民委員會的領導,下設各種管理機構,負責管理生產建設、財政、糧食、文教衛生、民兵、調解民事等。生產大隊(管理區)是分片管理工農商學兵和進行經濟核算的基本單位。生產隊是勞動組織單位。人民公社實行“政社合一”體制,公社兼有國家行政管理和集體經濟經營管理雙重職能。

                              1962年6月,中共中央《農村人民公社工作條例修正草案》規定:人民公社的管理層級可以是兩級,即公社和生產大隊;也可以是三級,即公社、生產大隊和生產隊。生產大隊一般設大隊長1名,副大隊長1~2名,設治保、調解、民政等委員各1人,設民兵連(或營)長1人,仍保留婦聯、共青團等職數。

                              2.團干部配備情況

                              1959年,在合并縣市和調整公社組織機構中,共青團中央批轉了陜西團省委關于縣、市、公社團委干部編制、配備、使用問題的請示報告:各級農村團組織的干部編制名額,原則上應與各方面干部編制一樣,不增不減。公社團委干部的編制應是:凡公社干部編制15人以下的,配備專職干部1名,編制20人到30人的,配備2名,編制30人以上的,配備3人至4人。對于不脫產團總支書記因公誤工,應給予適當的補助。

                              1961年10月,小平同志在黨中央書記處討論團的工作時說:“全國公社有五萬余個,一個公社應當有一個團的脫產干部,在這里定下來。”1962年國家編制方案中規定:“農村人民公社有脫產干部5人以上的,配團的干部1人。”1964年6月19日,小平同志在團的九大講話時說:“你們提出,團的專職干部應該適當增加,這個意見,我覺得是正確的。”“過去提出每一個公社有一個專職干部,這是中央已經作了決定的,應該是這樣的,沒有的應該補起來。”1965年8月9日黨中央書記處討論團的工作,當匯報到團的干部不多,在精簡機構中是不是要再減的問題后,小平同志又說:“在這方面,不能節省。精簡機構,主要是在事業、企業、黨、政系統。團的編制不大,婦聯的編制也不大。”

                              1966年5月文化大革命開始,8月團中央書記處改組,共青團組織被迫停止工作。1970年開始整團建團,恢復各基層團組織。當時公社、鎮一級的團干部嚴重缺額。

                              (三)第三階段(1980—1985年):“社改鄉”時期

                              從這一階段開始,我國進入改革開放的嶄新歷史時期。在農村,變化最大的就是鄉鎮。

                              1.機構改革情況

                              1978年12月黨十一屆三中全會以后,隨著農村家庭承包制的普遍實行,人民公社體制逐漸開始解體。1982年12月,憲法規定“鄉、民族鄉、鎮設立人民代表大會和人民政府”,“鄉、民族鄉、鎮的人民政府執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令,治理本行政區域內的行政工作”,“農村按居住地設立的村民委員會是基層群眾性自治組織”,從此確立起“鄉政村治”體制模式。

                              到1985年,人民公社全部解體,鄉鎮重新成為我國最基層的政權組織。縣和鄉上下級關系的形成,主要是通過政府部門,即“條條塊塊”雙重領導的“七站八所”來推動,其中“所”的性質是政府機構,“站”的性質是行政性事業機構。

                              2.團干部配備情況

                              1978年團十大以后,團的系統領導得到恢復了,各級黨委加強了對共青團的領導。在黨的全國組織工作座談會上明確提出團干部在中央沒有確定新的編制之前,應該參照文化大革命前的編制配備。但截至1980年底全國有近2萬個公社沒有配備專職團干部。

                              1980年團中央組織下發了《關于各級團委編制的參考意見》,提出農村人民公社和街道團委一般應配團的專職干部1至2人,團干部的配備逐年增長。但是至1982年全國仍有近萬個公社(占公社總數的五之一)未配備專職團干部。

                              1983年,地方各級團委的機構改革逐步展開,共青團中央組織部印發了《關于地方各級團委編制、機構設置和領導干部配備的參考意見》的通知,提出:“區、公社、鄉、街道團委專職團干部1至2人”。

                              1984年,中共中央組織部轉發《共青團中央關于在農村政權體制改革中加強區、鄉團干部配備的報告》。團中央在報告中提出如下意見:一社改一鄉的地方,鄉設團委。鄉團委配備專職團委書記1人,配備兼職團委副書記1至2人。

                              (四)第四階段(1986—1998年):撤并鄉鎮和縣鄉綜合改革

                              1.1986年至1989年:撤并鄉鎮。

                              由于1983年中央文件中“鄉的規模一般以原有公社的管轄范圍為基礎,如原有公社范圍過大的也可以適當劃小”的規定給地方留下較大的操作空間和靈活性,造成了新建鄉的規模普遍變小,建制鎮的數量猛增。于是從1986年開始,各地又開展了“撤并鄉鎮”工作,建制鄉的數目從1985年的8.3萬個左右下降到1988年的4.5萬個左右。

                              1986年9月26日,中共中央、國務院發出《關于加強農村基層政權建設工作的通知》,開始把注重力集中到鄉以下的村級組織建設。1987年11月頒布《中華人民共和國村民委員會組織法》,標志著我國實行“村民自治”進入了度化運作階段。

                              2.1990年至1997年:縣鄉綜合改革。重點解決簡政放權、人員機構臃腫的問題。

                              1991年10月,國務院發出了《關于加強農業社會化服務體系建設的通知》,就有關政策做出規定。部分省份選擇一些縣進行縣鄉綜合改革試點,重點解決鄉鎮政企關系不順、縣對鄉統得過死等問題,實行簡政放權,理順服務部門的條塊關系,加強鄉鎮農業社會化服務體系建設。

                              1993年,從中央到鄉鎮又進行了一次政府機構改革,鄉鎮人員編制精簡42%,并規范了縣直部門派駐鄉鎮的農技、農機、畜牧、獸醫、文化、廣播等服務性機構的管理方式。

                              (五)第五階段(1999—2008年):農村稅費改革和農村綜合改革

                              1999年,全國開展地方機構改革,對鄉鎮采取適度撤并、壓縮財政供養人員、歸并事業站所等措施,并首次提出鄉鎮機構改革要與農村稅費改革密切配合。2000年3月,中共中央、國務院發出《關于進行農村稅費改革試點工作的通知》,決定在農村進行稅費改革試點。

                              2001年2月,中央召開全國市縣鄉機構改革工作會議,提出進一步規范鄉鎮機構設置,減少機構和行政編制,堅決清退超編人員和各類臨時聘用人員,同時歸并鄉鎮事業單位,壓縮財政供養人員。2004年3月,為配合農村稅費改革,中央決定開展鄉鎮機構改革試點,提出試點要嚴格守住“兩條底線”:即鄉鎮機構編制和實有人員5年內只減不增和確保社會穩定。

                              2006年,全國取消農業稅,標志著延續了2600多年的皇糧國稅徹底退出歷史舞臺。同年10月,國務院下發《關于做好農村綜合改革工作有關問題的通知》,明確要求:全面推行鄉鎮人員編制實名制管理,確保五年內鄉鎮機構編制和財政供養人數只減不增;財政管理上實行鄉財縣管;機構設置上不搞上下對口。

                              (六)第六階段(2009—2012年):深化鄉鎮機構改革

                              經過5年試點后,2009年3月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《中央機構編制委員會辦公室關于深化鄉鎮機構改革的指導意見》。2009年,全國已完成機構改革的鄉鎮達1.9萬余個,全部鄉鎮的改革任務將于2012年完成。

                              1.深刻背景

                              (1)全面取消農業稅是新一輪鄉鎮機構改革的最大背景。農村稅費改革是我國農村發展歷程中具有里程碑意義的重大改革。自2000年3月試點,到2006年全面取消。農村稅費改革使鄉鎮的職能發生了根本性的變化,迫切需要鄉鎮機構進行相應的改革,為其提供系統、整體的支持。2004年3月,中央決定開展鄉鎮機構改革試點,同年10月,國務院下發《關于做好農村綜合改革工作有關問題的通知》,為鄉鎮機構改革試點工作提出了明確的要求。農村改革從單一的稅費改革進入農村綜合改革的新階段。到2009年,新一輪鄉鎮機構改革全面展開。

                              (2)地方政府機構改革的縱深推進成為新一輪鄉鎮機構改革的推動器。2008年9月開始的地方政府機構改革,把探索大部門體制、綜合設置機構作為改革重點,推進政府職能轉變,完善行政管理體制。省級政府機構改革已結束,縣級政府機構改革普遍在2009年年底前完成。作為一級地方政府機構,鄉鎮機構的改革是地方政府機構改革的應有之義。

                              2.顯著特點

                              (1)核心是轉變鄉鎮政府職能。新一輪改革明確了鄉鎮政府的功能定位,提出鄉鎮政府要履行四個方面的職能,即促進經濟發展、增加農民收入,強化公共服務、著力改善民生,加強社會管理、維護農村穩定,推進基層民主、促進農村和諧。單看這四項職能,并不都是全新內容,但把現階段鄉鎮政府應當履行的職能清晰地表達出來,卻是第一次。

                              (2)路徑是轉變鄉鎮治理模式。要求理順職責關系,創新體制機制,優化機構和崗位設置,嚴格控制人員編制,財政管理實行鄉財縣管,變“養人”為“養事”,變管理型政府為服務型政府。改革后,鄉鎮政府退出催種催收,還農民經營自主權;退出村級事務管理,還村民自治權;退出適于市場運作的事務,交由社會、合作組織。

                              (3)形式上不搞一刀切。堅持分類指導、因地制宜,根據當地區域特點和經濟社會發展實際,確定鄉鎮機構設置和職能配置的重點。全國所有鄉鎮既要“切一刀”搞改革,又不搞“一刀切”、一個模式。

                              (4)原則上堅持權責一致。根據鄉鎮四個方面的職能,賦予鄉鎮履行職能必要的事權和財權,改變長期以來由于事權和財力的不相匹配導致鄉鎮權力沒多少、責任卻無限大,嚴重影響鄉鎮的正常履職與運行的情況。比如,山東將上級部門的一些審批權限委托給鄉鎮政府依法行使;一些基礎設施配套費、計生費、城鎮土地出讓凈收益,全部返還鄉鎮政府。

                              (三)機構設置和干部配備情況

                              1.重新調整鄉鎮機構。改革后,鄉鎮一般設黨委、人大、政府三個領導機構。內設機構實行“大辦制”,將鄉鎮原有內設機構按相應職能重新合并,成立3-5個綜合性辦公室,如黨政綜合辦公室、經濟發展辦公室、社會事務辦公室等。規模較小的鄉鎮只設一個綜合性辦公室。極少數地方不設機構,只設若干崗位。個別地方規定,計劃生育辦公室和社會治安綜合治理辦公室可在上述綜合性辦公室上掛牌子,不單獨設置機構,除這些辦公室外,鄉鎮不再掛其他牌子。

                              2.減少鄉鎮領導職數。改革后,鄉鎮領導班子成員實行兼職和黨政交叉任職,黨委副書記一般設2名左右,人大副主席、紀檢書記、武裝部長由黨政領導兼任。這樣,領導職數總體上精簡到5—9名。如安徽由原來的10—15人精簡為6—8名,黑龍江由9—11名精簡為5名,湖北由原來的平均16人精簡為7—9名。一些省份如貴州、湖北的個別鄉鎮黨委不設專職副書記。

                              3.精簡鄉鎮工作人員。據鄉鎮改革試點三年后的統計,2007年與2004年相比,全國鄉鎮行政編制精簡4.3%,實有人員精簡10.3%;事業編制精簡20.4%,實有人員精簡28.5%。精簡后,規模小的鄉鎮行政編制一般在20人左右,大的一般在30人左右。

                              4.創新事業站所運行機制。各地大致有三種模式:第一種是將事業站所整合為3—6個綜合性的服務中心,對沒有正式錄用手續的人員和富余人員進行清退分流;第二種是將鄉鎮事業站所逐步轉制為企業或中介服務組織,由政府通過簽訂合同、項目招標的辦法向其購買服務;第三種是將農機推廣站等站所改為縣直部門的派出機構,有的跨鄉鎮設置。

                              1985年至今,即第四到第六階段,中央層面沒有出臺新的關于鄉鎮基層共青團機構設置和干部配備的政策。

                              三、鄉鎮機構改革特別是新一輪改革對共青團工作的影響及對策建議

                              (一)對基層團的組織建設和工作帶來的影響

                              我國建國以來的歷次鄉鎮機構改革,都直接影響著農村共青團工作特別是鄉鎮團委的工作。尤其是1986年“社改鄉”之后的歷次改革,對鄉鎮團委產生了巨大的影響,也直接沖擊到農村基層共青團工作。鄉鎮團委機構從以前的單設變成逐步合并到鄉鎮黨政辦;鄉鎮團委干部從以前的專職變成幾乎全部兼職;部分農村基層黨政領導對團的作用存在模糊認識,對團的工作重視程度有明顯減弱的趨勢,團的工作被邊緣化;鄉鎮團的工作經費和物資來源沒有保障;鄉村團組織在社會和青年中的影響力也越來越弱,導致農村基層團的組織出現無班子、無制度、無活動、無陣地、無作用、無發展、無管理“七無”現象。

                              直接影響表現在:

                              1.鄉鎮團委的機構設置。鄉鎮機構實行“大辦制”后,鄉鎮團委一般并入黨政綜合辦公室,不再單設鄉鎮團委,極個別地方甚至撤銷鄉鎮團委職數。在工作上,出現以黨政工作替代團的工作的情況。

                              2.鄉鎮團委的分管。鄉鎮黨政領導職數減少以后,團的工作出現多種分管形式:設黨委副職的地方一般是黨委副職分管;沒有副職的地方指由綜合性辦公室分管;有的是鄉鎮黨委委員兼團委書記,不再安排分管領導。

                              3.鄉鎮團委書記的配備。鄉鎮機構編制和財政供養人員只減不增,使得大部分鄉鎮連續幾年不能進公務員,由此造成缺少鄉鎮團委書記的后備人選。一些地方就從事業單位選拔鄉鎮團委書記。從事業單位或工勤人員中任命團委書記,他們干滿一屆后難以解決公務員身份,工作積極性受到影響。

                              4.鄉鎮團的工作資源保障。由于財政管理上實行鄉財縣管,鄉鎮不再像改革前那樣掌握財政開支的自主權使得本來就不充足的鄉鎮團的工作經費、物資等資源更加難以得到保障。

                              間接影響:

                              1.鄉鎮機構改革適應并促進了黨在農村基層執政方式的轉變,共青團履行職能的方式迫切要求創新。新一輪鄉鎮機構改革提出鄉鎮政府要履行四個方面的職能,其核心是推進鄉鎮職能實現新轉變,變管理型政府為服務型政府。說到底,這一系列改革就是在改進黨在農村的執政行為。這種執政行為的轉變是我們黨從革命黨到執政黨,從計劃經濟條件下執政到市場經濟條件下執政,更好地實現為人民服務的宗旨的必然要求。在計劃經濟時期,每個人都屬于一個單位,每個單位都以政黨的基層組織為核心,計劃經濟體制和政黨的組織網絡結合起來,就構成了“單位社會”,個體和單位之間具有高度的利益相關性。在農村,計劃經濟體制下單一的集體經濟形式使黨和政府的執政、管理形式單一而有效。隨著市場經濟的發展,社會分工催生了大量以企業為主體的經濟性組織,基層社會按照市場規則進行重組、分化。農村家庭經濟功能恢復,企業、合作組織、專業協會等經濟組織大量涌現。在這樣的背景下,不改進黨的執政方式,還用原有、傳統的組織化模式,與現在具有市場經濟特質的經濟組織打交道,無論是方法上、還是組織建構模式上,都不可避免地出現問題。黨在農村執政方式發生變化,政府職能正在轉變,而鄉鎮團的組織二十多年未變化,改革滯后,轉變職能不到位,仍舊沿襲傳統思維方式、工作模式,勢必出現問題。

                              2.鄉鎮機構改革改變了鄉村治理結構,農村共青團工作的總體構架、工作模式迫切需要調整。農村稅費改革、鄉鎮機構改革和村民自治,促進鄉村治理模式發生深層次轉變。農業稅全面取消后,農村綜合改革深入推進,實行鄉財縣管、村財鄉代理。新一輪鄉鎮機構改革導致鄉鎮政府相對獨立的人權、事權、財權弱化,對鄉鎮團委的機構設置、運行機制、工作方法產生重大影響,借助于黨政行政命令開展工作已不可行。村民自治以后,村干部職數減少、村務更加公開,加之青年人很難通過選舉進入村兩委,使得村團組織書記配備、待遇落實及工作開展難度增加,傳統村團支部的組織模式和工作方式很難發揮作用。

                              (二)近期國家相應政策的調整

                              基于鄉鎮機構改革以及農村綜合改革帶來的影響,為確保各項改革扎實、順利推進,近期國家對鄉村推出了一些政策措施。

                              中央部門:

                              ——選配大學生村官到村任職、推進村級組織活動場所建設、從優秀農村基層干部中考錄公務員。

                              ——推廣“四議兩公開”,改善基層民主。本村重大事項由村黨支部提議、支委會和村委會聯席會議商議、全村黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議,決議公開、實施結果公開。

                              ——按照不低于當地農村勞動力平均收入水平,確定村黨支部書記基本報酬。全面推行村黨支部書記基本養老保險制度,2010年底前為現任村黨支部書記全部辦理基本養老保險制度。

                              政府部門:

                              ——全面實行省直管縣財政管理體制,加快建立縣鄉基本財力保障機制,落實村級組織運轉經費保障政策。

                              ——按照政府引導、分級負責、農民自愿、上限控制、財政補助的原則,探索建立新形勢下村級公益事業建設的有效機制,擴大一事一議財政獎補試點范圍。

                              ——2010年基本完成農村義務教育歷史債務清理化解問題。

                              (三)對策與建議

                              共青團組織必須積極應對新一輪鄉鎮機構改革,抓住機遇,借助力量,主動適應,轉變職能。抓住第三批深入學習實踐科學發展觀的機遇,借助基層黨建的成果和力量,主動適應政府職能轉變,強化在農村的組織和服務職能,堅持眼睛向下,重心下移,加強基層組織建設和基層工作,做好對農村青年的服務,以吸引凝聚更多青年,實現根本政治目標。

                              這里重點談一下農村團的基層組織和基層工作如何應對的建議:應著力在健全基層組織,明確基本職責,強化基礎工作,加大支持力度上下功夫。

                              1.健全基層組織。在鄉鎮機構改革的大背景下,思考農村共青團工作,需要從系統、整體的角度著眼,打破以往傳統的思維,重新構建農村共青團工作的總體框架,在團的組織格局上尋求突破,完善縣、鄉、村三級團組織的總體布局。

                              1)縣:主要是增強組織體系的力量,解決干部產生的路徑、干部的素質問題。組織格局上:①加強團縣委:發揮縣級團委常委會、委員會作用。②培育縣域青年組織:如縣青年商會、青年專業協會、青年志愿者協會等。③探索成立縣青少年事務協調委員會或青年工作領導小組。干部配備上:探索以公開選拔等方式增配兼職團縣委副書記;選派西部計劃志愿者駐縣級團委工作。

                              2)鄉鎮:創新組織格局,充實鄉鎮團委的工作力量,拓展鄉鎮團委聯系青年的渠道,增強鄉鎮團委調動資源的能力。組織格局上:①健全鄉鎮團委:發揮書記班子、委員會作用。②培育農村青年專業合作組織、青年社團。③探索成立鄉鎮青年工作委員會。干部配備上,調整鄉鎮團的領導班子結構,增配編制內外的兼職副書記;擴大鄉鎮團委委員來源。

                              3)村:組織載體:一類是行政性的載體,即村團支部;一類是產業化的載體,即專業協會、專業合作組織、產業鏈條團的組織。干部配備:集中換屆,增配團支部副書記、委員;利用大學生村官,“三支一扶”、“西部計劃”志愿者,發揮農村青年能人作用,充實工作力量。

                              在干部載體上,陸昊同志在農村共青團工作會議上強調,要按照一定的邏輯關系來考慮。第一,鄉鎮黨政班子、村兩委當中的年輕干部。專職團干部是正職、副職都可以。第二,致富帶頭人。把熱愛共產黨和堅定走中國特色社會主義道路、熱愛青年工作的致富帶頭人,產業鏈上的負責人作為干部載體,正職、副職都可以考慮。第三,大學生村官。

                              2.明確基本職責。就是要明確農村基層團組織的功能定位,解決農村團組織“干什么”的問題。“因事設崗”是組織結構設計的一條準則,也是行政機構設置的一條準則。當前鄉、村團組織面臨困境的一個原因,就在于鄉、村兩級團組織長期以來沒有清晰、明確的功能定位,不明確到底應該“干什么”。新一輪鄉鎮機構改革明確了鄉鎮黨政的功能定位,農村黨的基層基層組織的根本任務在發展生產,農村基層團組織必須圍繞黨政工作大局找準自己的定位。陸昊同志明確提出,要從黨團關系角度,明確農村基層團組織的主要任務和工作的切入點,要圍繞黨在農村的總體任務,帶領農村青年增收致富,用帶領農村青年增收致富的旗幟吸引人。具體的功能界定上:團縣委應承擔統籌協調職責,圍繞政策規劃、工作內容設計、整合資源、健全組織網絡等主要任務開展工作;鄉鎮團委的主要職責是落實團縣委工作安排,結合本鄉鎮青年需求開展活動,完善組織網絡、把組織延伸到村;村級團組織的主要任務是完成上級團組織交辦的工作,做好對本村青年的日常聯系。

                              3.強化基礎工作。就是加強農村基層基礎團務工作。這是來自基層的兩個集中的呼吁,一個是職責不清,不知道干什么;第二個是工作流失特別快,沒有制度保證,隨意性很大。所以要在基礎工作上下力氣,加強農村基層團組織學習、會議、工作、文件檔案管理等制度建設;制定基層團的工作指南,明確工作流程,傳授基本工作方法;指導基層團組織建立本地青年的基礎數據檔案,摸清青年底數,掌握青年動態,加強與青年的聯系。通過加強規范化、標準化建設,把團的好的傳統和工作方法傳承下去,增強農村基層團建創新的后勁。

                              4.加大支持力度。第一,解決最基層組織所能感受到的“組織存在”問題。讓下級團組織感受上級團組織的存在,不能讓基層長期孤軍奮戰。加大對縣、鄉鎮、村團干部培訓是解決組織存在問題的一個辦法。第二,資源、條件、人力要盡量往下放,讓下級組織有一定靈活性使用的資源和條件。第三,要為農村基層設計工作載體。就業創業是重要工作載體,下一步應在金融和科技多做文章。第四,要幫助下級團組織創造制度條件。爭取出臺新時期黨建帶團建的文件,就基層團干的配備、工作保障等問題做出明確規定。借助即將召開的全國黨建帶團建會議,在制度條件上做出相應規定。

                             
                             
                             
                             
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                                                  2. 广西11选五走势图

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